Les propositions du rapport

Dans un premier temps (2009-2012), je propose de développer sur l’ensemble du territoire l’offre de garde destinée prioritairement aux enfants âgés de 2 à 3 ans, en créant des jardins d’éveil dans les structures existantes et les écoles maternelles (cf infra), et de déployer un service d’accompagnement des familles à la recherche d’un mode de garde. Cette mission relèverait de la responsabilité des communes ou des intercommunalités, qui se verraient confier une compétence facultative dans le domaine de la petite enfance ;
Les communes et les intercommunalités devraient être responsables de la mise
en oeuvre du droit de garde.
Dans un contexte d’insuffisance de l’offre et de la mise en place d’un droit de garde opposable, le pilotage de l’offre d’accueil appelle une clarification des responsabilités des acteurs locaux et nationaux, tant du point de vue du développement des structures d’accueil que de la satisfaction des demandes des familles. Il ressort des auditions et de mon expérience d’élue locale que le maire est l’interlocuteur naturel des parents à la recherche d’un mode de garde sécurisé et de qualité, à un coût financier supportable. Les familles de toutes catégories sociales s’adressent le plus souvent au maire pour obtenir une place en structure collective ou des informations sur les assistantes maternelles, tant en milieu rural qu’en milieu urbain.
La gestion des établissements d’accueil collectif relève actuellement pour l’essentiel des collectivités territoriales, principalement les communes ou des associations de type loi 1901.
D’autres organismes tels que les caisses d’allocations familiales, les organismes privés à but lucratif, les mutuelles, les comités d’entreprise peuvent intervenir dans ce domaine, mais beaucoup plus rarement.


Développer prioritairement l’offre d’accueil pour les 2-3 ans dans le cadre de la mise en oeuvre de la première étape du droit de garde en créant les jardins d’éveil
Sans entrer dans le débat sur les bienfaits ou les méfaits de la scolarisation à 2 ans, qui ne font pas consensus, un constat semble partagé : la scolarisation précoce ne convient pas à tous les enfants de moins de 3 ans (développement, apprentissage de la propreté) et ne peut être développée dans les écoles que lorsque les conditions d’accueil, les locaux, l’encadrement, la pédagogie sont adaptés.
Cette situation a pour conséquence que, pour la classe d’âge des enfants de 2 à 3 ans, le taux d’encadrement varie sensiblement selon le mode de garde : il est de 1 pour 3 si l’enfant est gardé par une assistante maternelle ou en micro-crèche, de 1 pour 8 en crèche, et 1 pour 15 à l’école maternelle (compte tenu des postes d'ATSEM financés par les communes) et dans les jardins d’enfants.
Surtout, le manque de structure intermédiaire se traduit, pour ces enfants, par une moins bonne gestion des temps. Il est rapporté le cas d’enfants qui s’ennuient dans les crèches, qui, comparativement à une école maternelle, proposent plus de jeux libres. Inversement, si l’école propose davantage d’activités pédagogiques (graphisme, les activités logiques, le langage, les explications, les repères spatio-temporels), elle sait moins bien gérer les temps d’attente.
Il existe une structure de transition entre la crèche, la famille et l’école maternelle : le jardin d’enfants, qui correspond historiquement à l’émergence de courants pédagogiques, de représentations et de pratiques différentes à l’égard des jeunes enfants. Cependant, les jardins d’enfants sont devenus très marginaux avec la généralisation de l’école maternelle. On ne compte plus que 187 jardins d’enfants pour 7 800 places, à peine 3% de l’offre d’accueil collective en 2006, très concentrés dans quelques départements.
En outre, la scolarisation à l’école maternelle n’est pas une panacée pour les parents actifs, qui doivent souvent cumuler plusieurs modes de garde : garderie périscolaire, assistante maternelle, baby-sitter, et une solution à trouver pour les mercredis et les vacances scolaires.

Je propose la création d’un mode de garde innovant, adapté aux besoins des enfants âgés de 2 ans : les jardins d’éveil.
L’éveil préscolaire des enfants est une nécessité. Les spécialistes de la petite enfance insistent sur l'importance des apprentissages de la langue comme élément essentiel d'accès à la lecture. La maîtrise des mots à l'oral préfigure la capacité à apprendre à lire. En ce sens, faciliter l'augmentation d'un capital de mots est primordial. Cette dimension est explicitement reconnue à l'école et implicitement choisie par les parents quand ils recherchent un mode de garde collectif.
Cette perspective éducative pour les enfants de 2 à 3 ans doit structurer les réflexions : le jardin d’éveil aura pour principale mission de préparer leur pré-scolarisation à l’école maternelle. Outre la stimulation des capacités linguistiques, les jardins d’éveil faciliteront la socialisation des enfants et
la découverte de nouvelles expériences (mouvement, créativité, environnement, nombres, espaces,formes, etc).
Le jardin d’éveil s’inscrit dans la continuité des dispositifs existants en matière d’accueil des jeunes enfants. Il contribue à un accroissement de l’offre de garde des tout-petits en libérant des places occupées par les enfants de 2 ans dans les structures collectives ou chez les assistantes maternelles.
Il répond aux besoins croissants des familles qui résultent de la diminution de la scolarisation de ces enfants à l’école maternelle, et de ceux consécutifs à la réduction de la durée du congé parental (voir proposition infra).
La souplesse et l’adaptation aux besoins de l’enfant et des familles sont les principes qui devraient guider la mise en oeuvre de ce mode de garde innovant.
Le jardin d’éveil pourra être ouvert dans les locaux de l’école maternelle, dans les locaux d’une crèche, ou créé ex nihilo. En fonction de sa localisation, il pourra être dirigé soit par un directeur d'école - moyennant une indemnité compensatrice, soit par un coordonnateur petite enfance chargé du suivi technique et administratif du jardin d’éveil, soit par un éducateur de jeunes enfants, ou un directeur de crèche en poste dans un autre établissement multi-accueil.
Les jardins d'éveil accueillent les enfants en cours d’année, à partir de leur deuxième anniversaire,et jusqu’à leur entrée en école maternelle, l’année de leurs trois ans.

Les professionnels de la petite enfance seront chargés de le faire fonctionner. Le matin, auront lieu les activités d'apprentissage et d’éveil. L’Education nationale sera chargée d’assurer la coordination entre enseignants de maternelle et éducateurs des jardins d’éveil quant aux objectifs et méthodes pédagogiques. Il sera tenu compte des difficultés d’apprentissage observées, en lien avec les enseignants des ZEP. Après le repas, l’après-midi, auront lieu des séquences de jeux respectant le
rythme de repos.

Les plages horaires d’ouverture sont suffisamment larges pour éviter le recours par les parents à deux, voire trois modes d'accueil dans la semaine (7h-18h30 ou 19h, du lundi au vendredi et lors des congés scolaires).
Le taux d’encadrement est adapté suivant les activités des enfants. Un taux d’encadrement de 1 pour 12 semble un bon compromis, qui favorise l'autonomie et respecte le rythme de vie des enfants. Ce taux pourra varier sensiblement en cours d’année, du fait de l’accueil rendu possible des enfants en cours d’année.

Ce mode d’accueil inclurait une participation financière des familles. Il convient d'envisager une tarification en fonction du revenu, comme en crèche ou à l’école maternelle privée. Ces dernières pourront bénéficier du crédit d’impôt pour frais de garde à l’extérieur du domicile.
Son coût brut de fonctionnement pour la collectivité, pour 620 000 enfants accueillis en année pleine, est estimé à 3,8 Md€. Le coût unitaire par enfant a été estimé à 6 200 € (annexe 30).
L’accès au jardin d’éveil dès deux ans pourrait devenir, à terme, possible pour la quasi-totalité des enfants âgés de 2 ans, y compris les enfants handicapés. Ce mode de garde innovant est une alternative de qualité à l’école maternelle, qui devrait constituer une première étape de la mise en oeuvre du droit de garde.

En outre, je propose de maintenir la possibilité pour les enfants âgés de 2 ans d’être accueillis à l’école maternelle, si tel est l’intérêt de l’enfant et en fonction des places disponibles.

La France et la Belgique sont les seuls pays au monde à offrir la possibilité d’une scolarisation pour les enfants âgés de moins de 3 ans. A l’heure où les travaux internationaux sur l’éveil et l’éducation des jeunes enfants montrent que le développement des structures qui associent garde et éducation est une nécessité, car il permet de lutter contre l’exclusion et d’enrichir la formation de capital
humain dès le plus jeune âge, il me semble nécessaire de maintenir la possibilité pour les enfants âgés de deux ans d’entrer à l’école maternelle, si tel est leur intérêt, en fonction de leur capacités (apprentissage de la propreté, notamment), et si des places sont disponibles.

Desserrer les normes
L’objectif est d’assouplir les conditions d’encadrement des lieux d’accueil de la petite enfance tout en assurant la sécurité et l’épanouissement des enfants. Dans un premier temps, la création des jardins d’éveil au sein des crèches permettra d’assouplir le taux d’encadrement des enfants âgés de 2 ans, qui passera ainsi de 1 pour 8 à 1 pour 12 (1 pour 15 en jardin d’enfants ou en école maternelle). Dans un second temps, les mesures présentées ci-dessous visent toutes à apporter plus de souplesse dans la gestion des différents lieux d’accueil.